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政府採購之異議、申訴採「發信」或「送達」主義?

法律救濟,首重時效,救濟時效過了,除非有不可歸責或不可抗力因素,否則再有理由,也只能被打回票。在政府採購程序上,大概可以用「決標時」當作公法、私法關係的分際點。決標前(含決標),如對於機關之招標、審標、決標有爭執,適用異議、申訴(政府採購法第74條)及行政訴訟等程序,決標後則是履約爭議調解、仲裁或民事訴訟,如此區分,是著名的「雙階理論」之概貌,也是當前實務運作模式。在前階段的公法關係中,行政程序法及政府採購法相關規定,多就異議、申訴須遵守之「救濟法定期間」定有明文,廠商必須在時效內進行異議、申訴等救濟行為。

 

異議須在機關文書公告或到達後10日內提出

 

政府採購法第75條第1項第3款規定:「廠商對於機關辦理採購,認為違反法令或我國所締結之條約、協定(以下合稱法令),致損害其權利或利益者,得於下列期限內,以書面向招標機關提出異議:對採購之過程、結果提出異議者,為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者,為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。」而機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理,並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者,除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外,應另行公告,並視需要延長等標期。

 

申訴須在收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內提出

 

如果廠商不服招標機關異議處理結果,或招標機關在收受廠商異議次日起之15日內未為適當之處理,廠商必須在收到招標機關函復後,或提出異議的15日後,於法定期間15日內,向行政院公共工程委員會或地方政府之申訴審議委員會,提出申訴。此於政府採購法第76條規定:「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服,或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者,得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內,依其屬中央機關或地方機關辦理之採購,以書面分別向主管機關、直轄市或縣(市)政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者,得委請中央主管機關處理。廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者,以該機關收受之日,視為提起申訴之日。第二項收受申訴書之機關應於收受之次日起三日內將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會,並通知申訴廠商。爭議屬第三十一條規定不予發還或追繳押標金者,不受第一項公告金額以上之限制。」

 

提起異議及申訴採到達主義?

 

政府採購法施行細則第104條之1規定:「異議及申訴之提起,分別以受理異議之招標機關及受理申訴之採購申訴審議委員會收受書狀之日期為準。廠商誤向非管轄之機關提出異議或申訴者,以該機關收受之日,視為提起之日。」換言之,廠商提出異議及申訴,是否符合上開法定期間,似以受理機關收受書狀之日期為準,採到達主義(最高行政法院106年度裁字第630號裁定、最高行政法院106年度裁字第2178號裁定採此見解)。

 

但敏感度稍高的朋友會問,施行細則在位階上,非法律,而僅係法規命令,政府採購法並未就提出異議、申訴是否遵守救濟期間之認定標準定有明文,在施行細則做這樣的規定,其效力如何?而且,這是否與行政程序法第49條規定:「基於法規之申請,以掛號郵寄方式向行政機關提出者,以交郵當日之郵戳為準。」採取發信主義,存在規範上的衝突?

 

問得好!雖然行政程序法第49條規定要件是「基於法規之申請」,文義上似乎不完全涵蓋「依法提出異議、申訴」,但基於人民救濟權之保障,似應擴張解釋,始符合行政程序法的目的。尚且,政府採購法施行細則僅具有法規命令位階,效力上當然不能凌駕於行政程序法。為此,最高行政法院100年度判字第652號行政判決揭明「次按採購法有關廠商因招標、審標及決標之爭議,向招標機關之異議,並無規定法定不變期間需扣除在途期間,是招標機關收受廠商之異議,並非必然採書狀到達主義,因政府採購法對此並無特別規定,自應適用行政程序法第49條規定;又因政府採購法母法就此並無相關規定,亦未授權主管機關於同法施行細則訂定相關規定。因之,同法施行細則第104條之1規定『以受理異議機關之招標機關收受書狀之日期為準』,已逾越母法授權範圍,此部分自僅具行政命令之性質,而在法律位階之下。是本件原審以上訴人向被上訴人提出之異議狀日期,應適用行政程序法第49條之規定,『基於法規之申請,以掛號郵寄方式向行政機關提出者,以交郵當日之郵戳為準』,因認本件上訴人於97年12月29日收受被上訴人97年12月26日D中區字第0971200716號函(即原處分),則自同月30日起算異議期間10日,98年1月8日為異議期間之最末日,尚未逾期,自屬有據。」可資參照。

 

比較上述兩種見解作成之時間可知,最高行政法院較近期之見解,較偏向到達主義,理由是行政程序法第49條所稱「基於法規之申請」,係指人民依法規請求行政機關為特定行政行為之公法上意思表示;而政府採購法第102條所定異議及申訴制度係屬法定特別救濟方式,與行政程序法第49條所稱「基於法規之申請」有別,應無行政程序法第49條規定之適用。

 

此故,雖然採到達主義的見解,有可爭執的空間,但法律不保障讓權利沉睡之人,廠商如要異議或申訴,在法定期間之「末日前」就要確保已將異議或申訴之文件送達機關,才是程序上最妥適的做法。

 

 

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