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履約爭議事由可否為追繳押標金之依據?

基本上,押標金與履約保證金有其不同目的,雖均有擔保的性質,但是在政府採購的運作實務,法律性質有所不同。實務上,偶發生履約爭議事由,例如廠商有特定違約或違法的履約爭議事實,但機關得否以之作為「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」,而予以追繳押標金?


我們先來看一個行政法院判決意旨,最高行政法院105年度判字第414號判決意旨:「觀諸政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項規定,暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序,除督促得標者應履行契約外,兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用,堪認投標廠商繳納押標金之目的,亦有確保投標公正之目的,此為辦理招標機關所為之管制,以避免不當或違法之行為介入。因此,法律規定廠商如有此類行為者,辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還,或予以追繳,核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保,屬於『管制性不利處分』,此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以,招標機關對投標廠商所為追繳押標金之處分,固為不利之行政處分,但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分,自無行政罰法第26條之適用。」


由前述判決可知,押標金的性質是在擔保投標者能依投標程序辦理完成得標後的簽約等程序,因此,在政府採購法第31條第2項各款不予發還或追繳押標金的規定,都是關於「投標」或「簽約」等事項,假若已完成簽約程序,則押標金所擔保、擔心事項之事實,就不存在了,即無不予發還之情形;若其後發現確有擔保、擔心事項之事實,則屬追繳的問題了。(註:政府採購法第31條第2項:廠商有下列情形之一者,其所繳納之押標金,不予發還;其未依招標文件規定繳納或已發還者,並予追繳:一、以虛偽不實之文件投標。二、借用他人名義或證件投標,或容許他人借用本人名義或證件參加投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、得標後拒不簽約。五、得標後未於規定期限內,繳足保證金或提供擔保。六、對採購有關人員行求、期約或交付不正利益。七、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。)


我們再來瞭解履約保證金的性質,參考最高法院104年度台上字第2500號民事判決意旨:「履約保證金之目的在於擔保契約之履行,以保障因付履約保證金之人不履行契約所造成對方之損害。」因此,契約成立後,可藉由履約保證金的存在,而擔保契約的履行,這部分是在決標及簽約之後,所生是否沒收履約保證金的爭議事項。


由前述說明加以闡明,概略來說「押標金」所生問題乃屬公法性質爭議事項,履約之「保證金」所生問題乃屬私法性質爭議事項,來看一下臺中高等行政法院高等庭112年度訴字第42號判決意旨:「招標機關對廠商所為不予發還或追繳押標金之意思表示,屬於公法上爭議案件與否,應視該採購案件為政府機關依政府採購法辦理,且依據政府採購法第31條第2項規定所為之處分而定。倘招標機關未適用同法第31條第2項規定,對廠商作成沒入或追繳押標金(或保證金),而依雙方契約條款為沒收或不予發還押標金(或保證金)之意思表示者,即屬私權爭議事件,行政法院不具受理之權限,應歸由普通法院民事庭管轄。」這個判決就說明得相當清楚。


此外,「以虛偽不實之文件投標」與「以虛偽不實之文件履約」是二個不同的概念,亦即若投標至決標過程,均沒有投標文件不實的情形,但在履約過程有文件不實情形,機關仍然不能追繳押標金自明。我們來看下面這個判決,即可略知一二,參考高雄高等行政法院109年度訴字第405號判決意旨:「原告持以投標之原廠授權證明實際上既非TMC公司所出具,使被告陷於錯誤而就該項目予以斟酌加分並由其得標,則原告持該虛偽不實文件參與投標,顯已足以影響採購程序公正,構成行為時政府採購法第31條第2項第1款及廠商投標須知第55點第1款所定『以偽造、變造之文件投標』情形。此種足以動搖兩造間就系爭採購案締約信賴基礎之情事,核與其實際上是否曾經為TMC公司之經銷商,系爭設備是否確係向TMC公司採購等節無涉,原告自難執此即謂其不構成『以偽造、變造之文件投標』情形。」該案上訴後,最高行政法院110年度上字第 505 號判決意旨亦同:「以偽造之系爭文件參與系爭採購案投標,符合政採法系爭規定及投標須知系爭規定所稱『以偽造、變造之文件投標』情事,被上訴人以原處分向上訴人追繳押標金292萬5,000元,於法無誤。」此故,若非偽造虛偽文件投標之情形,而屬履約階段的偽造虛偽文件履約情形,則不能以此履約爭議事由作為追繳押標金之依據,乃屬當然。


追繳押標金還有一個要注意的重要地方,政府採購法第31條第2項第7款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型,事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」,用以補充該款發生不予發還或追繳押標金法律效果之構成要件,主管機關所為之認定,具有法規命令性質,該項認定必須明確具體。因此,試舉一例:類如契約文件或投標須知等,並未載明「轉包」為追繳押標金之事項或約定內容,則主管機關不得臨案自創轉包為影響採購公正之違反法令行為,事後即不得以轉包為由追繳押標金。


參考最高行政法院110年度上字第28號判決意旨:「政府採購法第31條第2項第8款規定(註:108年4月30日修正後列為第7款):『機關得於招標文件中規定,廠商有下列情形之一者,其所繳納之押標金,不予發還,其已發還者,並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』第48條第1項第2款規定:『機關依本法規定辦理招標,除有下列情形之一不予開標決標外,有3家以上合格廠商投標,即應依招標文件所定時間開標決標:……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。』第50條第1項第7款規定:『投標廠商有下列情形之一,經機關於開標前發現者,其所投之標應不予開標;於開標後發現者,應不決標予該廠商:……七、其他影響採購公正之違反法令行為。』(91年2月6日修正前列為第5款)上開政府採購法第31條係關於押標金應否及如何退還之規定,有該條第2項所定事由經於招標文件中規定者,廠商所繳納之押標金,不予發還,其已發還者,並予追繳,其中第8款係規定『其他『經主管機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者』,而非如同法第48條第1項第2款規定『足以影響採購公正之違法……行為』及第50條第1項第7款規定『其他影響採購公正之違反法令行為』,並無『經主管機關認定』之要件。顯然立法者有意區別政府採購法第31條第2項第8款與第48條第1項第2款及第50條第1項第7款規定。政府採購法第31條第2項第8款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型,事先一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』,用以補充該款發生不予發還或追繳押標金法律效果之構成要件,主管機關所為之認定,具有法規命令性質,該項認定必須明確具體,始符法治國家法律明確性之要求。」


總而言之,機關在追繳押標金實務,經常會發生很多問題,原因在於押標金與保證金之間的性質使然,再加上公私法交錯,以及同一行為評價問題,導致機關若以履約爭議事由來作為追繳押標金的依據,則可能就是一個違法處分,廠商就必須審慎評估提出相關權利救濟。

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